前幾年，筆者把經費使用中的這種外松內緊模式稱作夾心餅干現象。所謂的夾心餅干現象是一種形象說法，在這個比喻中：經費就是夾在兩塊餅干之間的那塊奶酪，兩塊餅干分別指宏觀決策者與微觀規則的制定者，決策者往往倡導簡化經費使用的繁文縟節，而另一塊餅干則是指實際操作中源自財政部的各類規則：嚴控資金使用去向，規定眾多、程序繁瑣。這兩塊餅干的運行范式完全不同，對于決策者而言，他需要的是科技界整體的績效與產出；而對于規則的制定者而言，他需要的是資金結構分布的合理化以及防止資金的不當使用。這種相互矛盾的訴求反映到具體的經費使用者那里就變成了完全無所適從。反觀這幾年的經費使用改革規定，不難發現，經費的使用不是變簡單了，而是越來越麻煩。一眼望去，好的政策都在空中飄著，根本無法落地。這種口惠而實不至的局面，已經讓科技界對于所謂的改革產生了嚴重的不信任情緒：越改革經費使用越復雜，科研人員的自由度越小。比如ZUI近結題開始出現拍照原始報銷憑證的趨勢，操作起來費時費力不說，不被信任的感覺苦不堪言。

為什么在決策者與規則制定者之間在經費的使用上存在如此大的認知偏差。原因在于兩者的目標取向存在巨大的差異：決策者需要的是結果：績效與成果產出；而規則制定者需要的是過程：錢的清晰使用，它不關心ZUI終的產出。導致這種認知差異產生的主要原因在于知識生產活動本身存在的高度不確定性決定的。僅就財政部的相關規定而言，從它的角度來看，經費科目結構的清晰劃分、使用嚴格按預算執行，按照資金的通常使用來說，其這種安排是有其合理性的，問題是知識生產過程并不像其他部門的資金流轉過程，如各類行政資金的使用安排。就財政部的預算編制方式而言：科研經費使用劃分兩大類：直接費用與間接費用，前者與知識生產直接相關，而后者則是知識生產過程中間接發生的費用，通常在20%以內（500萬以下項目），項目金額越大，這個比例越低。問題是，在直接費用里所列條目很僵化，如：資料費、數據采集費、會議費/差旅費、設備費、專家咨詢費、勞務費、印刷費等。這樣一些科目的設置，不可謂不細致，問題是在研究開始之前，如何能夠準確列出相關科目的數據，而且一旦提交，即便后來發現與實際研究進程不符，也要嚴格按照預算進行，眾所周知，修改預算也是一項無比繁瑣的審批過程。這就出現了一些科目里有錢，而另一些研究急需的科目里沒錢，干著急沒有辦法，至此一些寶貴的經費就這樣被凍結在各項規則里而無法發揮其應有的作用。

按照現有的預算編制方式，設備費、材料費（包括資料費）ZUI好報銷，其他科目很難報銷，從而導致中國的科研經費不是研究經費而是采購經費。造成這種局面的深層原因在于我們這個社會長期處于信任缺乏狀態。管理者與執行人之間缺乏信任，而采購經費恰恰是可見的，這種可見性彌補了管理者內心中的不信任感。坦率地說，中國的科研經費購置了一批使用頻率極低的各類設備，造成資源的極大浪費。個別時期的扭曲政策安排，如到期收回經費，更是導致突擊花錢現象的泛濫。學術界都知道經費申請是一個充滿不確定性的過程：有豐年也有歉收之年，更多的時候是歉收之年居多，而科研活動是要保持連續性的，這就意味著每個團隊為了保證研究的連續性，必須用豐年補貼歉收之年，如果沒有強制收回的荒謬政策，大多課題組會節約使用經費，以備荒年之時的研究活動不中斷。

一項完整的知識生產活動包括兩類投入：有形資源的投入（用資金購買的有形材料）與無形資源的突入（科研人員的智力付出）。在我們的經費預算設置中，明顯沒有為智力資源留有足夠的合理補償。由于無形智力資源的投入無法測評，所以財政預算總是把這部分盡量壓縮，導致知識的價值無法體現，從這個意義上說，我傾向過于認為應該簡化直接費結構，即直接費分為兩大塊：有形材料費與無形智力費。簡化不但可以提高激勵機制，而且更節約資金，課題組就不會亂買設備/材料與亂出差了，反而能ZUI大限度上提升經費的使用效率，并且可以ZUI大限度上降低各種套取資源的現象。給與相信將收獲誠實守信；給予不信任只能收獲形式主義的欺騙。想想無人售票車的情形，逃票現象并沒有大規模發生，不難理解這份信任的價值。更為重要的是，規則制定者給予受政策眾充分信任，也將極大地培養受眾的尊嚴感與契約精神。

聯想到幾天前的7月24日，由李克強總理簽批的《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》中明確指出：直接費用中除設備費外，其他科目費用調劑權全部下放給科研項目承擔單位。這些措施準確地看到了經費使用中存在的問題，但是在目前架構下，如果規則制定單位不做相應調整，那么這份《通知》給科技共同體所允諾的自由就仍然停留在空中，要盤活經費，上下兩塊餅干都要作相應調整，這樣中間的奶油部分才能活動起來，從而發揮其應有的效率。這也就是我們希望的經費管理從“夾心餅干”模式變為“肉夾饃”模式的原因所在。作為具體改革試點，我們建議財政部不妨對于普通項目（文科20萬以下、理工科50萬以下）實行直接費里一半用于實物投入經費，另一半用于智力資源投入，通過這種簡化模式，既可以避免以往的“一放就亂，一抓就死”的管理困境，又可以激活經費的生產性活力與激勵功能，從而以ZUI接地氣的方式助推中國科技界整體績效的改善。